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金准文章

金准PPP观察专栏|工业园区污水处理PPP项目应重统筹

发布日期:2019-02-22 作者:张磊 韩婷婷 来源:
 
 
 
 
 
 

张磊  中化工程集团环保有限公司总经理

韩婷婷  利来国际官网 项目经理

 

从2002年原国家计委、建设部、国家环保总局发布《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》开始,污水处理、垃圾处理领域开始以特许经营形式推进市场化改革;财建〔2017〕455号文也提到“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式” 。随着十几年的发展时至今日,城镇污水处理厂PPP/特许经营模式已经比较成熟;随着国家工业园区战略的不断推进,工业园区污水厂PPP模式迅速发展,其在实施过程中与城镇污水处理项目不尽相同。

 

 

一、 工业园区的厂网一体化

 

在污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的大背景下,单体污水处理厂对于环保类企业优势已不再突出,包括厂网一体以及区域流域环境整治在内的捆绑打包项目成为一种趋势,大势所趋的根源来自于生态环境全产业链及循环经济的发展,是区域流域治理和城市污水治理统筹协调发展的需要,首先应该实现的是相关领域顶层规划的衔接,而不是相关项目的人为生硬打包,没有基于统一规划的生硬打包更像是没有根基的空中楼阁,是制约当前污水处理厂项目顺利推进的重要因素。而工业园区的“厂网一体化”更应是基于园区规划和招商引资条件的前置决策要件。实际经验中,财政承受能力较好或招商引资压力较大的政府一般自行负责管网的投资和建设,减轻园区内排污企业的污水处理成本,并将其作为招商引资的优惠条件;而财政承受能力较弱或招商引资压力较小的政府一般更倾向于厂网一体化PPP方式投资建设,并由排污企业承担其成本,根据工业园区污水处理厂项目的建设经验,工业园区厂网一体化的建设主体一般仅负责主干管的建设,并为各排污企业预留接口,由排污企业自行建设支管接至管网主干管。

 

 

二、 园区污水全产业链统筹

 

工业园区作为工业集聚地,其污水处理厂不同于市政污水处理厂,水质排放较为复杂,且变化较大,但园区内排污企业产生的负外部性较容易通过惩罚与激励、产权与交易费用等方式来解决,其中,园区管委会的作用至关重要。

工业园区污水处理大致可以按照产业链形式进行划分,上游为排污企业,中游为收纳管网,下游污水处理厂,为更好地对园区污水进行全产业链的整体管控,实现上游源头控制,促进企业节能减排、低碳发展;中游管网监控预警,控源截污;下游污水厂实现高效处理、绿色排放、合理征收;工业园区管委会应制定工业园区的污水处理费收费管理办法,明确污水处理费的征收和使用原则、污水处理机构(特许经营者)的运行管理,这也是园区工业企业与污水厂签订污水处理协议的重要依据。

根据山西某工业园区污水厂项目经验,管理办法一般需秉承以下几个原则:第一,差别化付费原则,根据工业园区企业情况、污染物特征、污染物浓度、环保信用评级等制定差别化收费标准;根据水污染物类别、排放源后续污水集中处理设施的不同,实施不同的排放控制要求,具体可以在污水厂与各排污企业签订的污水处理服务协议中进行约定。二是谁污染谁付费的原则,综合考虑不同污染物的不同浓度处理的运营成本、损害成本等因素,在基本污水处理费单价的基础上设置污染物浓度分档的阶梯水价表,同时也有利于双方根据排污企业污水情况直观的计算应缴纳的污水处理服务费。三是按效付费的原则。目前污水处理项目的回报机制多为根据进水水量计算付费额,并对出水情况进行考核,考核达标后支付污水处理服务费;而对于污水处理项目,按效付费机制可以更加的“重出轻进”,即通过其出水量、出水水质情况(如污染物的削减量等)设计项目的回报机制,激励特许经营者不断优化处理效果,提高污水处理能力。

 

三、 基本水量的设置与承担

 

基本水量,即基于污水处理厂的需求风险共担而设置的水量,当污水处理量达不到基本水量时,在特许经营者通过绩效考核的前提下,将按照基本水量计算污水处理服务费。

基本水量的设置是基于对公众利益和特许经营者利益的保护,也是针对污水处理厂需求风险的一个分担机制。具体基本水量的设置则是双方风险分担博弈的结果。根据山西某工业园区污水处理厂特许经营项目,在设置基本水量时主要采用了两种方法:一种是静态测算方法,主要是通过盈亏平衡点测算,即销售收入等于总成本时的水量,或者更贴近现实情况的销售收入等于不含折旧摊销的总成本时的水量;第二种测算方法为考虑资金时间价值的动态测算方法,一般情况下,行业基准收益率为综合考虑行业无风险收益率、项目特有风险、机会成本及投资者的投资收益期望基础上确定的;而确定基本水量的投资内部收益率指标一般不考虑投资者的投资收益期望。

基本水量的风险根据项目的回报模式、园区现状、预期可靠性等因素的不同,其最终承担者也不尽相同。目前,由于项目的顶层设计者为政府,且项目本身的公益属性,多数污水处理厂的基本水量的风险由政府承担。但是根据山西某工业园区污水处理厂的实际经验,该项目回报模式为使用者付费,工业园区内各排污企业与污水厂的建设时序步调基本一致,排污企业及污水厂对最低需求的预期都较为准确,因此,由污水厂与排污企业签订污水处理服务协议并约定基本水量,最低需求风险由排污企业承担。

 

 

四、 污水处理费征收

 

工业园区的污水处理费的征收主要有三种模式,一是政府委托当地的自来水公司随水费收取,工业园区此种模式较少;二是由政府征收或政府委托某企业负责污水处理费的征收事项;第三种是由污水处理厂直接向排污者收取。第一种方式征收的污水处理费和第二种方式中上缴国库的污水处理费免征增值税,而第二、三种不上缴国库的污水处理服务费享受增值税即征即退70%的优惠政策。

根据《污水处理费征收使用管理办法》财税〔2014〕151号,“污水处理费一般应当按月征收,并全额上缴地方国库。”因此,一般情况下污水处理费实行收支两条线管理,纳入政府性基金预算管理,则属于非税收入,这种征收方式也方便在污水处理PPP项目中,政府根据其回报机制进行核算,对通过绩效考核但不足基本水量部分进行补贴,并接受财政、价格、审计及上级水行政管理部门的监管。

像山西某工业园区污水处理厂这种市场化程度较高的,回报模式一般设置为使用者付费,这样有利于减少征收环节,提高资金的流动速度和特许者的运营效率,减轻政府的支出责任,且污水厂可以根据不同排污企业的行业性质,在签订污水处理服务协议时确定不同污染物的排放限值,实行有针对性的排放控制要求和超标阶梯污水处理价格,促进排污企业的节能减排和工艺改善;但即使是使用者付费模式下,政府仍需对价格、绩效考核等有公共利益相关的事项加以约束,保障公众利益和环境安全。

 

五、 总结

 

基于国家行业发展趋势和政策要求, “厂网一体化”PPP项目如雨后春笋,但是“厂网一体化”项目的成功实施应该是政府综合考虑区域发展、行业发展、经济发展和生态发展等顶层设计下的决策;而园区管委会的统筹决策和纲领性文件的出台,对园区环保发展承上启下、破解掣肘困局具有重大意义;对工业园区污水处理服务费的征收方法从污染减排、环境风险防控和改善环境质量提供了新的思路。

 

原文发表于《中国投资》2019年2月刊